		2004년 국정감사 자료집 신문시장 정상화 방안 -세계 신문 법제 비교, 신문고시와 가칭‘신문법안’의 문제점 및 대안- 2004. 10 국 회 의 원 권 영 세 (한나라당, 영등포 을)

<자료집 발간취지>

현 정부와 여당이 제정, 추진 중인 신문고시와 가칭 ‘신문법안’은, 비판적 언론은 탄압하고 친정권적 언론만 육성하겠다는 의지의 표현이다.

이에 세계 각국의 신문시장 현황 및 법제를 비교 검토하여, 우리나라의 상황에 비추어 보고, 신문고시와 신문법안의 문제점을 낱낱이 지적했으며, 우리나라의 현실에 맞는 대안을 제시하였다.

<주요 내용>

1. 세계 각국의 신문 시장 현황 및 신문 규제 법제를 간략히 설명하고, 가칭 ‘신문법안’ 등이 표방하는 규제 내용이 비교법적으로 타당한지 살펴보았다.

2. 현행 신문고시는 지배적 지위남용과 불공정 거래 행위에만 규제 대상을 한정했는데, 공정거래법 상 신문업자에 적용할만한 조항이 더 있음에도 굳이 2가지만 특별 규정한 점에서, 정치적 의도가 개입된 것으로 보인다.

3. 신문시장 독과점 판단 시 관련 시장 획정이 필수적인데, 무료 일간지와 인터넷 신문을 별개의 시장으로 보는 것은 시대착오적이다.

4. 시장 지배적 지위 판단에 있어, 기준점을 매출액으로 할지, 발행부수로 할지 등이 애매하여 자의적 적용이 우려되며, 공정거래법상 75%인 과점 기준을 신문시장만 60%로 함은 특정 기업을 겨냥한 차별적 입법으로 위헌소지가 있다.

5. 직접적 가격경쟁이 실질적으로 불가능한 상황에서, 무가지, 경품 지급은 간접적 가격경쟁수단으로 기능한다. 기존 현실을 감안 않고, 지급 기준을 갑자기 20%로 한 뒤 강력 규제하는 것은, 잡지나 가정용 초고속 인터넷 판촉에 비해 과도한 차별로, 경품 지급을 음성화하는 부작용이 있다. 단계적 규제가 필요하다.

6. 소규모 신문 활성화를 위한 대책으로 독일과 같이 민간 신문 공동 유통 회사를 도입하는 것이 필요하다. 다만 정부가 개입해서는 안 되며, 특정 신문에 대한 차별, 또는 배달거부를 금지하는 규정을 보충해야 한다.

7. 신문사 소유 지분 제한은 소급 적용할 경우 위헌 소지가 있으며, 점유율이나 지분의 강제 조정 역시 마찬가지이다. 장래 신설 기업에 대해 소유지분을 제한하는 것은 가능하나, 이때도 방송법 기준을 적용하는 것은 과도한 규제이다.

8. 신문 편집권은 자율적 규제의 영역으로 둘 문제이지, 정부가 나서서 법제화할 사항이 아니다. 독일연방헌재도 위헌판결을 낸 바 있다.

9. 신문시장의 투명성 제고를 위해, ABC제도 의무화 및 신문판매에 1%의 부가세 도입을 검토할 필요가 있다. 부가세는 신문 지원 기금으로 사용할 수 있을 것이다. 이를 통해 발행부수 및 매출액을 정확히 파악하되, 대신 신문사의 모든 경영 자료를 정부에 제출하는 법안은 무리한 규제로 삭제해야 한다.

10. ABC제도 의무화와 부가세 도입에 있어서 무료 일간지와 인터넷 신문이 문제가 되는데, 이들에 대해서도 유료 일간지와 형평에 맞는 규제를 해야 한다.

11. 신문발전기금 제도를 도입하는 것 자체는 찬성하더라도, 여당의 신문법안은 친정부 언론만 지원하겠다는 의도를 보인 것이므로, 스웨덴을 본받아 정부 주도권을 배제하고 친정부 성향과 무관하게 공평한 지원을 해야 한다.

12. 신문, 통신, 방송의 융합 현상은 정보통신 기술의 발달과 더불어 세계적인 추세인데, 언제까지나 구시대적으로 분리 규제한다면 국제 경쟁에서 뒤처지게 된다. 따라서 지상파 방송을 제외하고, 신문과 방송의 겸영(교차소유)을 허용해야 한다.

13. 인터넷 언론의 제도권 편입 여부는 국민적 합의가 필요하며, 정부의 독단에 맡길 사안이 아니다. 다만 규제할 때와 지원할 때 유료 일간지와 차별해서는 곤란하다. 형평을 고려해야 한다.

14. 인터넷 언론의 대두, 무료 일간지의 열풍, 신문 및 방송의 융합, 언론 시장의 개방 및 국제 경쟁력 강화, 문화 정체성 확보를 위해, 언론사와 시민단체, 여야 모두의 협의를 거쳐 ‘통합 미디어 법’을 제정할 것을 제안한다.

즉, ‘종합 미디어 지주회사’의 탄생을 지원하는 선도적 입법이 필요하다.

<차 례>

I. 序

II. 미국의 신문시장과 불공정경쟁규제

1. 미국 신문산업의 특징

2. 신문과 독점금지법

3. 관련 문제 -지역 섹션, 샤퍼와 무가지

4. 신문과 방송 등 미디어 교차 소유

III. 유럽연합의 신문시장과 불공정경쟁규제

1. 유럽연합의 경쟁법제

2. 유럽연합의 언론 관련 법제

IV. 독일의 신문시장과 불공정경쟁 규제

1. 독일 신문 시장 현황

2. 신문기업에 대한 독점 규제

3. 마이너 신문 지원정책

4. 공동 판매 제도

5. 경품 지급 문제

V. 프랑스의 신문시장과 불공정경쟁 규제

1. 프랑스의 신문시장 현황

2. 언론법제 변천

3. 프랑스에서의 독점규제 사례

VI. 영국의 신문사 인수 및 합병에 관한 법제

1. 영국의 신문시장 현황

2. 영국 왕립언론위원회의 언론 개혁 논의

3. 독점 규제 법제

4. 신문시장 독점 판단 기준

VII. 일본의 신문시장과 불공정경쟁 규제

1. 신문 시장의 현황 및 규제

2. 신문 특수지정

VIII. 호주의 신문시장 현황과 독점규제

1. 신문 자본 집중 현상

2. 호주의 신문시장 독점규제

3. 인쇄 미디어 관련 시장의 정의

IX. 우리나라의 현황과 신문 규제 법제의 문제점

1. 우리나라의 현황

2. 현행 신문고시제도 및 시민단체 주장의 문제점

(1) 규제 대상 행위의 한정

(2) 관련 시장 획정 기준의 문제점

(3) 시장 지배적 지위판단 기준 모호

(4) 무가지 및 경품류 금지의 문제점

X. 가칭 ‘신문법안’에 대한 반론과 대안

1. 신문 공동 판매제도 도입

2. 신문 점유율 및 소유 지분 제한 조항의 소급적용 금지

3. 신문사 소유지분 제한의 기준 설정

4. 편집권 독립 법제화 문제

5. ABC 제도 의무화

6. 시장 정상화 방안으로서의 부가세 도입 검토

7. 시장 정상화와 무료일간지 문제

8. 신문 지면상 광고 비율 제한문제

9. 신문 발전기금 문제

10. 신문 방송 겸영(교차소유) 허용과 통합 미디어법 신설

XI. 結 語

◎ 참고자료 1 : 각국의 언론 법제 중요 쟁점 비교

◎ 참고자료 2 : 한국 ABC협회 2003년 4/4분기 보고서

I. 序

최근 신문고시와 관련하여 우리나라의 신문기업 점유율을 정부에서 강제로 조정하려 하는 시도가 문제되고 있는데, 이에 대해 조, 중, 동으로 대표되는 메이저 신문사는 반발하고 한겨레, 문화 등 마이너 신문과 인터넷 뉴스 서비스 업체는 찬성하는 경향을 보인다.

현재 정부에서는 신문 산업에 있어서도 공정거래법을 적용하여 시장의 독과점 체제를 개편하려고 하는데, 이에 구미 각국과 일본의 신문 시장 및 독점 규제 법제를 비교법적으로 검토하여 그 타당성을 검토하기로 한다.

다음으로 전통적인 신문 매체와 인터넷, 방송 등 멀티미디어 매체와의 융화 현상을 감안하여 경쟁법상 ‘관련 시장’ 범위 획정 문제를 살펴보고, 현행 신문고시 및 열린 우리당이 준비 중인 가칭 ‘신문법안’의 문제점에 대해 검토한 후, 신문 및 미디어 시장에 대한 개선방안을 제시하기로 한다.

II. 미국의 신문시장과 불공정경쟁규제

1. 미국 신문산업의 특징

미국의 일간지 시장은 현재 전국 단위의 일간지 보다는 각 지역별로 유력 일간지가 존재하는 상황이다. 그럼에도 일간지 시장은 빠르게 소수의 대형신문사에 의해 독과점화 되고 있으며, 이들 독과점 신문은 엄청난 이익을 실현하고 있다.

신문 시장은 특성상 초기 진입에 상당한 자본 투입을 요하기 때문에, 어떤 특정한 지역에서는 한 개의 일간신문만이 존재할 가능성이 높다. 또 신문생산량이 증가하면 신문단위당 평균생산비용이 감소하고 아울러 광고수익의 증대가 수반되기 때문에 상당한 규모의 경제가 달성되는 특성을 띠고 있다.

이러한 이유로 법원도 신문산업이 ‘자연적 독점’의 성격을 띠고 있다는 것을 암시하기도 했다.

C. Edwin Baker, Media Concentration : Giving Up On Democracy

2. 신문과 독점금지법

신문산업의 ‘자연적 독점’의 성격을 감안한 법이 바로 1970년의 신문보존법이다.

그럼에도 역시 대표적인 미국의 독점금지법인 셔먼법과 클레이튼 법이 적용되는 것을 배제하지는 못한다. 특이하게도 미연방대법원은 독점금지법의 신문시장에 대한 적용의 당위성을 다름 아닌 연방 수정 헌법 제 1조의 언론의 자유로부터 도출하고 있다.

독점금지법 적용에 있어서는 무엇보다도 관련시장의 획정이 중요한데, 셔먼법 적용에 있어, 연방대법원은 신문시장은 구독시장과 광고 시장의 두 개로 나뉜다고 판단했다.

우선 구독시장과 관련, 미국 신문협회의 전통적 입장은 현재 지역 일간 신문은 라디오와 TV, 주간신문, 잡지, 전문 출판물과 경쟁하고 있다고 주장함으로써 경쟁법의 적용을 완화하려고 한다. 그러나 대부분의 법원 및 미 법무부는 일간신문이 별개의 시장이라고 본다.

다음으로 광고시장에 있어서도, 신문사들은 신문광고와 다른 매체 광고가 대체 가능하다고 주장하나, 법원은 양자가 분명히 구별된다고 본다.

관련 시장 획정 후에는 당해 기업이 독점력을 가지고 있는지 여부와, 그러한 독점력이 치열한 경쟁을 거쳐 우수성이 입증된 때문에 갖게 된 것인지, 아니면 자의적인 독점력의 획득인지를 가려야 한다. 즉, 단지 독점적 지위에 있다고 해서 바로 동 법 위반이 되는 것은 아니고, 의도적으로 독점을 형성한 경우라야 동 법 위반이 된다는 뜻이다. 이에 대한 판단은 단지 시장점유율 뿐만 아니라 진입장벽과 같은 여러 가지 요소를 필요로 한다.

참고로 러니드 핸드 판사는 앨코아 사건에서 90%는 독점, 60~64%는 독점이라 하기에 의문이 있고, 33%는 확실히 독점이 아니라고 판시한 바 있다.

U.S. v. Aluminum Company of America 148 F.2d 41, 424

3. 관련 문제 -지역 섹션(zone section), 샤퍼(shopper)와 무가지(blanket)

최근 대도시 일간신문은 지역신문, 방송, 인터넷 신문 등으로부터 경쟁 압력을 받고 있다. 이에 일간신문은 지역 섹션, 샤퍼(, 무가지 등의 수단을 동원해 맞서고 있는데, 이러한 수단에 의해 상기 경쟁자들이 피해를 입을 경우 독점금지법상 문제가 될 수 있다.

지역 섹션의 경우, 대도시 일간신문이 특정 지역의 관심사에 초점을 맞춰 해당 지역 섹션을 발행하고 그 지역의 독자층의 뉴스 수요를 충족하기 위한 것인데, 지역 신문들이 이에 대해 독점금지법 위반임을 들어 소송을 제기한 경우 법원의 태도는 분명치 않다. 다만 지역 섹션 역시 일간 신문의 일부분에 불과하다고 보아 기각하는 경우가 많다.

샤퍼란 뉴스는 거의 없이 광고로만 채워진 출판물로서 특정 지역에 무료로 배포하는 것이다. 일간 신문이 샤퍼를 도입하는 경우, 지역 섹션과 마찬가지로 지역 신문에는 치명적일 수 있기 때문에 한계비용 이하의 (광고) 가격 설정이라는 공격을 받을 수 있다.

무가지 제공이란 어떤 특정한 지리적 영역에 소재하는 가정에 신문을 무료로 배포하는 행위를 무가지 제공이라고 한다. 단기간에 무가지를 제공하는 것은 판촉활동의 일환으로 허용되나, 장기간에 걸친 무가지 제공은 약탈적 가격설정의 혐의가 짙다고 법원은 판결한 바 있다. 장, 단기 기준으로 판례는 8일~5주의 기간도 독점화의 기도라고 본 바 있다.

4. 신문과 방송 등 미디어 교차 소유

(1) 최근의 미디어 교차 소유

지난 수년 간 전세계 미디어 시장을 주도하는 미국 미디어․텔레커뮤니케이션 회사들은 새로운 소유틀을 만들기 위해 활발한 인수합병을 진행시켰다. 월트 디즈니사(Walt Disney Co.)가 ABC사를 인수했고, 비아콤(Viacom)사가 CBS를 인수했으며, 뉴미디어 디지털 시대의 선두주자 아메리카온라인(America-On-Line)은 타임워너(Time Warner)사를 인수했다.

미국의 지방도시에서 활발하게 진행된 인수합병까지 합친다면 미디어․텔레커뮤니케이션 회사들간의 인수합병은 지난 수년 간 수백 건에 달한다. 이러한 일련의 경제현상이 관련시장에 긍정적인 영향을 줄 것인지 또는 부정적인 영향을 줄 것인지에 대한 많은 논쟁이 있어왔고 아직도 계속되고 있다.

심재훈, 미국의 반독점법과 텔레커뮤니케이션법 , 세계언론법제동향 2001.하권,  31-51p.

(2)텔레커뮤니케이션법과 반독점법의 관계

1996년 텔레커뮤니케이션법(The Telecommunications Act of 1996)은 전통적으로 생각과 사상의 공론장 역할을 해온 미디어 산업간의 경쟁을 활성화시키기 위한 법적 환경을 만들기 위해 입안되었다. 동 법에 의해, 이제 한 미디어 회사가 소유할 수 있는 텔레비전 또는 라디오 방송국 수의 제한이 폐지되었고, 한 미디어 회사가 전국 가구들을 대상으로 점유율이 35%를 넘지 않는 한 원하는 만큼의 텔레비전 방송국들을 소유하는 것이 가능해졌다.

또한 한 지역에서 한 소유주가 8개의 라디오 방송국을 소유하는 것도 가능해졌다. 특히 이 법이 서로 다른 종류의 미디어 방송국을 교차 소유하는 것을 허용함으로써 진정한 의미에서의 소유권에 대한 탈규제가 이루어졌다.

III. 유럽연합의 신문시장과 불공정경쟁규제

1. 유럽연합의 경쟁법제

유럽 연합의 경쟁법은 회원국에 공통으로 적용되는 규범체계로서 회원국의 국가기관은 물론 기업활동에까지 영향을 미치고 있다. 유럽연합에서 언론에 대한 규제는 전통적으로 회원국 차원에서 이루어졌으며, 유럽연합의 경쟁법은 언론사에 대한 별도의 규정을 두고 있지 않으며 각 사례에 맞춰 적용되고 있다.

다만 유럽연합에서 언론사의 반경쟁행위는 유럽연합 공동체에 영향을 미칠 때만 경쟁법상 규제를 받고, 그렇지 않은 경우는 국내법에 의해 규제될 뿐이다.··

2. 유럽연합의 언론 관련 법제

아직까지 유럽 연합 차원의 언론 관련 규정은 없다. 다만 언론사가 포괄적으로 포함되는 미디어에 관한 논의는 활발하게 진행되고 있다. 유럽연합은 미디어 분야에 대한 경쟁정책과 경쟁법의 적용은 다른 분야의 사업과는 다르다고 본다. 그렇지만 기본적으로는 기업 활동의 측면에서 언론사에도 공동체의 경쟁규범을 적용하여 규제하고 있다.

박노형, 유럽연합의 언론사에 대한 반경쟁행위 규제, 세계의 언론법제 2004 상권, 50-101p.

특징적인 것은, 유럽위원회라는 기구가 설립되어, 유럽연합 공동체 차원의 독점 문제를 다룰 뿐 아니라, 유럽연합 조약에 의거하 각국의 국내법원은 유럽위원회에 협력할 의무가 있다는 것이다.

다만 관련 시장의 정의 문제에 있어서는 유럽위원회와 회원국 경쟁당국간에 통일된 체계가 없고, 앞으로 정의가 확립되어야 할 부분이다.

IV. 독일의 신문시장과 불공정경쟁 규제

1. 독일 신문 시장 현황

이봉의, 독일의 신문시장과 불공정경쟁규제, 세계의 언론법제 2004년 상권, 한국언론재단, 106-140p.

독일의 언론집중 현황은 다른 유럽연합의 인접국가와 비교할 때 아직까지 심각한 상황은 아니다. 정기적으로 구독되어지는 고급일간지 가운데 발행부수 점유율이 전체 시장의 10% 이상을 차지하는 신문이나 언론기업은 없다. 그럼에도 불구하고 연방독점청은 언론기업들의 우회적인 편법적 합병과 공격적인 기업인수, 연방독점청의 결정불복 행위를 적극적으로 규제하고 있다.

독일의 연방 16개 주는 인쇄매체와는 달리 방송에 대해서는 적극적인 규제정책을 펴고 있다. 특히 2002년에 개정된 새로운 방송국가협정을 통해 기본의 민간방송사업자의 전국시청률 점유상한선을 30%에서 25%로 낮추어 자본집중현상을 적극 규제해 나갈 예정이다.

지금까지 방송분야는 공영방송이 전국 시청률의 45% 가량을 차지해 왔으며, 양대 방송재벌인 RTL그룹과 키르히그룹이 각각 약 25%의 전국시청률을 점유해 왔다. 그러나 인쇄매체에서 활동하던 언론기업들의 방송진출을 통한 교차소유와 외국자본의 유입으로 방송시장에 큰 변화가 일어나고 있다. 이미 케이블방송 전송망 관리회사는 영국과 미국계 회사가 대부분 매입했으며, 호주의 언론재벌 머독은 Pay-TV와 케이블방송 전송망 사업에 깊게 개입하고 있다.

2. 신문기업에 대한 독점 규제

신문시장은 비록 언론의 자유라는 독일 기본법 조항이 문제가 되기는 하나, 역시 신문간 경쟁을 촉진함으로써 언론의 자유가 더 잘 보장되는 측면도 있기 때문에, 신문시장에 대해서도 경쟁법이 제한없이 적용된다.

연방독점제한법에 따라 언론기업의 자본집중 규제업무는 연방독점청(Bundeskartellamt) 제6심의국에서 담당한다. 이 기관은 인쇄물, 대량복제물, 담배, 라디오/TV방송, 신문과 잡지, 음반, 영화, 광고분야를 담당한다. 이 밖에 제7심의국에서는 인터넷매체에 대한 자본집중 여부를 조사하고 있다. 연방독점청은 언론자본의 자본집중과 독과점에 대한 전체적인 규제를 담당하고 있으며, 언론기업의 등록과 세부적인 경제활동에 대한 규제업무는 주정부 총리실이 담당하고 있다.

신문시장의 획정에 있어서, 연방 카르텔청은 언제나 수요시장 관념을 적용하고 있다. 사업자는 동시에 여러 상품시장과 관련한 결합상품을 제공할 수 있는데, 그 대표적인 예가 바로 ‘일간 신문’으로, 내용상 편집기사 부분과 광고성 정보를 함께 제공하고 있음을 의미한다.

결과 신문시장은 ‘구독자 시장’과 ‘광고 시장’으로 나뉜다. 대체성의 관점에서 볼 때 이들 시장은 각각 지역신문과 전국신문으로 구분되고, 일요신문 등 정치신문은 별개의 시장을 구성한다. 마찬가지로 스포츠 신문 등 오락신문도 별개의 독립시장으로 볼 수 있다. 라디오, TV나 영화는 경쟁법상 신문과는 별개로 보아야 한다.

참고 : 독일 10대 언론기업의 2000년도 발행부수 현황 (단위：%)

언론사	발행부수	신문수	점유율

악셀슈프링어	565만 8,000부	16개	23.6

WAZ	144만 2,000부	8개	6.0

슈투트가르터 차이퉁/	118만 7,000부	14개	5.0

디 라인팔츠/쥐드베스트 프레세

두몽 샤우베르크	104만 7,000부	6개	4.4

쥐드도이체 차이퉁	78만 부	8개	3.3

알게마이네 차이퉁

프랑크푸르터	71만 9,000부	4개	3.0

잎펜	68만 5,000부	19개	2.9

그루너+야르	66만 6,000부	4개	2.8

홀츠브링크	60만 3,000부	10개	2.5

마드작게어스텐베르크	57만 7,000부	16개	2.4

합계	1,336만 4천부	105개	55.9

*투자신문 수는 종합일간지만을 포함시켰으며 지역판 및 지역신문, 광고지 등은 포함되지 않음. 또한 일요신문은 제외(출처：Roeper, 2000, pp. 297～309).

3. 마이너 신문 지원정책

독일은 1960년대 미헬위원회와 귄터위원회가 언론 구조 보고서를 제출한 이후 1968년부터 재정 상태가 열악한 언론 기업에 대해 저리로 경영 자금을 대여해 주고 있었으며, 1974년부터는 긴급 지원 프로그램을 통해 도산 위기에 놓인 소규모 언론사들에게 자금 대여를 해주고 있었다. 또 1972년부터 할인된 우편 요금으로 신문을 우송할 수 있도록 했으며, 언론사의 부가가치세를 50% 감면해 주는 조치를 취했다.

그러나 지난 1989년 연방헌법재판소가 일명 ‘우편 서비스 판결’(제80차 판결)을 통해 국가가 일부 신문사에 대한 재정 지원은 시장 경제에서의 자유 경쟁 원칙을 위반한 것이며, 독일기본법 제5조 1항 2호에 보장된 국가 개입과 검열 금지 조항을 위반한 것이라고 판결했다. 이후 독일 정부에 의한 직접 지원은 삭제되었다.

1995년 독일 체신부가 독일우편공사로 체제가 개편되면서 우편 서비스료가 대폭 인상되었다. 현재 독일 신문사의 신문 판매에 7%의 부가가치세가 적용된다.

심영섭, 독일의 신문관련법규와 언론정책, 세계언론법제동향 2001년 상권, 한국언론재단, 52-76p.

4. 공동 판매 제도

독일의 신문과 잡지들은 일명 신문 유통 회사(Presse Grosso)들을 통해서 공동으로 유통․판매되고 있다.  신문 유통 법규는 언론사의 규모에 상관없이 동일한 조건으로 독자들에게 신문과 잡지가 공급될 수 있도록 보장하고 있다. 이러한 공동 판매 제도는 국가의 지원이나 강제 규정을 통해 이루어지지 않고 독일신문협회가 자율적인 규제와 감독을 통해 이루어지고 있다. 독일 정부는 ‘언론의 자유와 언론 기업의 자유 경쟁’을 보호하기 위해 공영 방송 분야를 제외하고 언론 분야에 대한 개입이나 국고 지원을 하지 않고 있다.

심영섭, 전게문헌, 52-76p.

신문 유통 회사들은 주식회사로 신문 재벌로부터 독립적으로 운영되고 있지만, 92개의 신문 유통 회사 가운데 베를린 2개사와 함부르크 2개사, 자아브뤼켄 1개사, 프랑크푸르트 1개사 등 총 6개사에는 언론 재벌이 지분을 참여하고 있다. 나머지 86개 회사는 신문 유통 전문 중소기업들이다. 신문 공동 판매는 신문 유통 회사로부터 신문과 잡지를 공급받은 신문 판매상이 담당하며, 신문 유통 회사는 판매 위촉을 하는 소규모 신문사나 잡지사의 판매 대행 요구를 거부할 수 없다.

※참고 : 독일 신문의 유통 경로

신문 유통 회사

신문 도매상(92개사)

소매상(약 12만)

기차역 가판대

신문 배달 회사

신문사 직배

우편공사

신문사

독자

공동 판매 제도의 중요한 특징으로는 신문 유통 회사와 판매상들에 대한 ‘반송권 보장(Remmissionsrecht)’ 규정이다. 신문 유통 회사와 신문 판매상은 판매하지 못한 신문과 잡지를 신문사에 반송할 권리가 있다. 반면 신문 유통 회사는 신문사로부터 최소 부수 이상으로 구입해야 할 의무(Dispositionsrecht)가 있다.

만일 특정 신문이 판매되지 않고 대부분 신문사에 계속 반송되더라도 신문사가 포기하지 않는 한 신문 유통 회사와 판매상은 공급받은 신문에 대한 판매를 시도해야 할 의무가 있다. 신문 유통․판매 업계는 이러한 규정이 불합리하다며 소송을 제기했으나 연방법원은 1981년 판례를 통해 이를 합헌 판결했다. 또한 정가 판매제(Preisbindung)에 따라 신문 유통 회사와 신문 판매상은 신문 1부당 판매 이익 지분을 보장받는 대신 독자에게 신문 정가를 받도록 하고 있다.

5. 경품 지급 문제

정기 구독 계약은 신문사독자 간에 직접 체결하거나, 구독 홍보 회사를 통해 할 수 있다. 정기 구독료는 통상적인 신문 가격의 15% 이하를 할인해 주며, 15% 이상을 할인할 경우에는 공정거래법 위반이 된다.

신문사들은 정기 독자의 유지와 신규 독자 확보를 위해 경품을 주고 있다. 이러한 경품 제도는 지난 1960년대부터 실시되고 있으며, 1930년대에 제정되었던 경품령과 할인법이 2001년 폐지됨에 따라, 신문시장에서도 경품과 할인이 보다 폭넓게 제공되고 있다.  그러나 무가지 배포를 통한 구독 강요는 금지되어 있으며, 독자가 시험 구독을 하더라도 2주로 제한되어 있는 시험 구독 기간 이후에 정기 구독을 강요해서는 안 된다. 타 일간지를 정기 구독하는 독자를 경품으로 유인하여 구독 신문을 변경케 하거나, 타 일간지를 비방하는 행위도 처벌 대상이 된다.

정기 구독 계약은 1달 전에 계약해지가 가능하며, 통상적으로 6개월 단위로 정기 구독 기간을 연장한다. 독자가 정기 구독 계약을 해지한 이후에 정기 구독을 강요할 수 없다. 규정 준수 여부는 독일신문협회와 신문유통협회가 자체적으로 감시한다. 규정을 위반한 사례가 발생하면 과태료가 부과되며, 상습적인 법률 위반은 상법과 공정거래법에 따라 고발되지만, 통상적으로 자율 규제에 머무르고 있다. 판촉 비용은 신문사별로 차이가 있으며, 판촉 사원이 신규 정기 구독자를 확보할 때마다 보너스를 지불한다. 정기 구독자가 새로운 독자를 소개해 줄 경우에는 경품이 증정된다. 경품권은 신문사별로 차이가 있으나 신규 독자가 1년 정기 구독을 할 경우 대략 150～250마르크 정도의 경품이 구독을 알선한 사람에게 증정된다.

심영섭, 전게문헌, 52-76p.

V. 프랑스의 신문시장과 불공정경쟁 규제

1. 프랑스의 신문시장 현황

프랑스에서 기업체의 언론사 인수는 오랜 역사를 가지고 있다. 1970년대 이후 산업자본과 언론산업의 결합이 본격화되었으며, 현재는 산업자본이 언론산업의 운명을 좌우할 가장 거대한 세력으로 자리잡고 있다. 영미권 국가들의 경우 언론계 외부의 산업체가 언론사를 직접 소유하는 것은 그 자체로 ‘민주주의에 대한 적신호’로 간주하는 것이 일종의 ‘전통’이다. 그렇지만 프랑스에는 그나마 존재하는 신문산업의 반독점 규정조차 거의 실효성이 없으며, 심지어 최근에는 이러한 기업체들이 재정위기에 봉착한 언론사들의 ‘구세주’로 자처하면서 신문시장에 대한 정부 규제를 완화할 것을 요구하기도 한다.

박진우, 프랑스의 신문시장 독점방지와 경쟁보장을 위한 법제, 세계의 언론법제 2004년 상권, 한국언론재단, 146-184p.

2. 언론법제 변천

1981년 집권한 사회당 미테랑 정부는 ‘르 피가로’ 등의 우파 일간지들이 비판을 강화하자 정치적 위기를 돌파할 카드로 신문시장 개혁을 추진했다. 사회당 정부가 추진한 1984년의 언론법 개정안의 핵심 내용은, 종합 일간지 시장의 독점을 막고, 신문기업의 재정 투명성과 신문시장의 다원주의를 목표로 하는 것이었다. 특히 ‘전국 일간지 판매부수의 15%, 지역일간지 판매부수의 15%, 전체 일간지 판매부수의 10%’를 초과하는 것을 금지했다.

그렇지만 이 법은 소유제한 규정을 기존 신문기업들에 소급적용하는 조항으로 인해 우파 정치권과 신문기업의 반발을 샀고, 헌법위원회에 피소되어 위헌 결정이 내려졌다.

그 후 86년 총선을 통해 시라크 총리의 우파 내각이 수립되자, 이들은 공영방송을 민영화하고, 84년 개정안을 ‘자유의 침해’로 규정한 뒤 새로운 개정안을 만들었다. 개정 언론법의 내용은 신문기업의 투명성 확보와 반독점규칙 준수를 골자로 한다.

그러나 이 법안 역시 점유율 상한선 조항 자체를 없앤 것 때문에 의회와 시민사회의 반발에 직면하게 되고, 수정안으로 ‘종합일간지 총 판매부수의 30% 이상을 소유하는 것을 금지한다’는 규정으로 바뀌었으며, 또 이 조항은 소급 적용되지 않으며 단지 신설 기업에만 적용된다는 내용이 첨가되었다.

3. 프랑스에서의 독점규제 사례

86년 개정안의 내용상, 30%의 점유율을 넘는 경우에만 규제가 가해지기 때문에, 실질적으로 30%에 도달하는 신문기업이 없는 프랑스 현실상 동 법안의 직접 적용 사례는 찾아보기 힘들다.

또 프랑스에는 한국처럼 무가지 살포, 경품 제공, 구독 강제 등의 문제는 거의 벌어지지 않으므로, 독점규제법이 정면으로 적용되는 사례는 많지 않다.

현재 프랑스의 법제는 급변하는 현실 속에서 신문기업의 공정경쟁 문제를 대처학기에는 미흡한 점이 너무 많다는 것이 일반적인 평가이고, 사업자들의 인식 역시 독일 등 주변국가에 비해 뒤떨어져 있다고 한다.

박진우, 전게문헌, 146-184p.

또 신문재벌이 자신들의 이익을 위해 정치권에 막강한 영향력을 행사한다는 측면에 있어서는 이탈리아와 프랑스가 거의 유사한 수준인 것으로 평가된다.

VI. 영국의 신문사 인수 및 합병에 관한 법제

1. 영국의 신문시장 현황

영국의 신문시장은 일견 우리나라의 신문시장과 무척 유사하다. 영국에는 우리나라처럼 약 10개의 일간지가 전국적으로 유통되며, 이중 하나의 신문만이 중도 좌파적 성향을 보일 뿐 나머지는 모두 보수 성향이라는 점이 공통점이다.

‘가디언’이 이에 해당되나, 현재 ‘가디언’이 점차 중도화되는 반면, ‘인디펜던트’는 점차 좌편향되고 있어 두 신문 사이에 구독자 확보 경쟁이 가열되고 있다.

다만 우리나라와의 차이점은, 영국의 일간지들은 그 질적 수준과 성향에 따라 독자층이 확연히 구분된다는 점이다. 또 영국에서는 신문판매가 주로 가판을 통해서만 이루어진다는 점이 차이이다. 2004년 4월의 ABC 조사에 따르면, 퀄리티 페이퍼 중 판매순위 1위인 데일리 텔레그라프를 제외하고는 정기구독을 통한 판매부수 비율이 전체 판매부수의 10%를 넘는 일간지는 없는 것으로 나타났다.

따라서 우리나라와는 달리 영국에서는 정기구독에 별다른 혜택이나 경품 등이 주어지지 않는다. 물론 부록이나 특집의 형태로 제공되는 경우는 예외이지만, 독자들은 이를 신문의 한 섹션에 불과한 것으로 여기고 있고, 정부 및 규제기관 역시 자유방임적 태도를 견지하고 있어 큰 사회문제로 되고 있지는 않다.

장일, 영국의 신문사 인수, 합병에 관한 법적 문제, 세계의 언론법제 2004년 상권, 한국언론재단, 185-204p.

2. 영국 왕립언론위원회의 언론 개혁 논의

언론개혁과 자율규제-영국왕립위원회 사례연구-, 한국언론재단, 2001, 126-139p.

왕립 언론 위원회는 영국의 언론, 특히 신문이 처해 있던 경제적 상황과 소유구조가 언론의 내용과 공익 실현에 미치는 영향에 관해 조사하고 권고안을 제출하기 위해 제 2차 세계대전 종전 이후 70년대 중반까지 세 차례에 걸쳐 활동했던 조사연구기관이다.

제 1차 위원회가 결성된 시기는 1940년대로, 과다경쟁, 소유집중 등에 대한 비판이 제기되던 상황이었다. 1차 위원회가 이룬 가장 큰 성과는 언론 평의회를 설립해 자율적으로 언론문제를 해결하려 한 것이라고 할 수 있다. 언론평의회는 언론계 스스로가 자발적으로 언론인의 행동강령을 수립하는 등 공중의 신뢰를 회복하는 것을 목적으로 하는 기관이었다. 그러나 1953년 반 강제적으로 언론평의회가 도입되었음에도 언론업계의 시큰둥한 반응과 법적 권한 미비로 별 효과를 거두지 못했다.

제 2차 위원회는 1960년대 보수당 정권 후반기에 결성되었다. 이 당시는 ‘하나의 국가’ 기치를 표방하던 시기라, 개인의 자유 뿐 아니라 평등의 이념이 강조되던 시기였다. 따라서 대규모 신문사들의 독점 금지와 소규모 신문사들에 대한 지원이 주요 의제가 되었는데, 이에 따라 대규모 신문사간의 합병은 의견의 다양성을 해칠 우려가 있다고 보고, 이를 막기 위해 독점에 대한 법적 규제를 제안했다.

다만  2차 위원회는 소규모 신문을 인위적으로 돕는 것에는 반대했다.

1965년 윌슨의 노동당 정부는 신문업계의 합병을 독점합병위원회(Monopolies & Mergers Commission)에 조회해 승인 받도록 한 언론독점금지법을 제정했다(이는 후에 73년 공정거래법으로 흡수된다). 그러나 이 법안도 원 취지와는 달리 거대 신문의 합병에는 적용하지 않아서 실효를 거두지는 못했다.

2차 위원회의 전략은 결국 실패한 것으로 평가받고 있는데, 이는 1950년대 중반부터 시작된 일련의 신문산업의 변화는 TV출현으로 야기된 매체 환경의 변화에 대한 적응 과정의 초기 현상이었음을 간과했기 때문이라는 견해가 있다.

3차 위원회가 활동했던 시기는 노동당 정권이 케인즈주의를 포기하고 점차 영국사회가 보수주의로 회귀하던 상황이었다. 이에 언론 개혁에 대한 정부의 적극적 개입보다는 자유주의적 언론 이론을 중시하는 경향을 띠었다.

예를 들어, 편집권 독립 논의에 대해 진지하게 검토한 위원회는 편집권 독립의 문제, 즉 언론사 내부의 민주주의 문제는 복잡하고 논란이 많은 주제라서 이에 대해 견해 표명하는 것을 비켜갔다. 또 소규모 언론에 대한 보조금 지급에는 반대함으로써 공식적인 언론 지원정책을 국가의 언론 개입으로 보았다.

3차 위원회 이후 더 이상의 위원회는 임명되지 않았는데, 신문의 집중 정도는 유럽 각국에 비해 영국의 경우 매우 높은 편이었으나, 신자유주의의 등장과 함께 시장 원리에 맡기는 것이 대세로 자리 잡았다.

결국 왕립언론위원회는 자유시장기제에 의해 움직이는 언론이 자연스레 독점화 할 수 있음을 지적하기는 했으나, 이를 시정하기 위한 어떠한 정부의 인위적 개입에도 반대하는 입장을 취했다고 할 수 있다.

3. 독점 규제 법제

영국의 신문시장에 있어서 기업 합병 및 흡수에 관해서는 우선적으로 1973년 제정된 공정거래법과 1998년 제정된 경쟁법이 적용된다. 또 2003년 제정된 커뮤니케이션법은 신문사간 결합의 문제에 있어서 정부의 개입 여지를 확대했는데, 새 규제기관인 오프컴(Ofcom, Office of Communications)의 조언을 구할 수 있게 했다. 또 비슷한 시기에 발효된 기업법은 신문사간 합병의 경우 25%이상의 시장점유율을 까다롭게 규제하고 있다.

그러나 영국법에 있어서 특정 거래가 독점 목적이 아니라는 것만 입증되면 해당 신문사는 경쟁위원회의 감사를 피할 수 있는데, 1981년 루퍼트 머독이 ‘타임스’를 사들일 때 이와 같은 이유로 감사를 피할 수 있었다.

4. 신문시장 독점 판단 기준

기본적으로 기업법이 적용되므로 25%이상의 점유율은 규제된다.

그러나, 영국은 점차적으로 미디어 소유에 대한 규제가 완화되고 있는 상황이다.

첨언하자면, 시장독점을 판단하는 기준으로 단지 시장 점유율만을 사용하는 것이 아니라, ‘소리의 점유(share of voices)’ 기준을 함께 사용하는 것 역시 고려할 필요가 있고, 이 경우에는 외견상 과점체제로 보이는 경우에도 규제 되지 않을 수 있다. 예로써 뉴스 코퍼레이션사가 영국의 5대 전국지를 소유하여 영국 신문 시장 점유율의 37%를 장악하고 있지만 정치 뉴스의 의제 형성을 보면 단지 3.4%의 수용자 점유비(audience share)만 확보하는 데 그치고 있음을 들 수 있다.

유일상, 호주의 언론기업 소유 집중과 규제, 세계언론법제동향 2001년 상권, 한국언론재단, 38p.

Curran J., “Policy for the Press”, Institute for Public Policy Research, 1995, pp. 18～20.

비록 영국이 커뮤니케이션법을 통해 신문 산업을 특별 규제 대상으로 보고는 있으나, 전체적으로 볼 때 영국은 신문시장에 있어 정부차원에서 규제하는 것을 되도록 피하고 자율적인 규제가 이루어지도록 하는 경향인데, 이는 영국의 오랜 민주주의적 전통의 산물로 보인다.

VII. 일본의 신문시장과 불공정경쟁 규제

1. 신문 시장의 현황 및 규제

일본에서의 언론의 불공정행위에 대한 규제는 기본적으로 독점금지법의 적용을 받는다. 공정위가 규제기관으로 개입하고 있으며, 주로 판매에서 발생하는 각종 불공정행위가 규제 대상이다.

최근 신문업계 내의 자율규제와 신문의 불공정행위에 대한 각종 규범이 재정비되면서 신문판매에 있어 위반행위는 감소하고 있다. 공정위의 개입과 조치도 별다른 것이 없고, 사법적 판단도 거의 발견되지 않아 전체적으로 일본의 신문시장은 안정 기조라고 보인다. 다만 신문 판매부수 확장을 위한 위법 경품 제공이 음성적으로 일어나고 있기는 하다.

한영학, 일본의 신문시장과 불공정거래행위에 관한 규제, 세계의 언론법제 2004년 상권, 한국언론재단, 205-231p.

2. 신문 특수지정

신문의 경우 일반적인 독점금지법의 적용 대상이 될 뿐 아니라, ‘신문 특수 지정’이라는 고시에 의하여 규제가 이루어진다.

주요 내용은 금전, 물품, 향응, 기타 경품 제공, 무가지, 견본지 제공, 지역 또는 상대방에 따른 차별가격, 신문판매점에 대한 강압적 판매 등을 불공정 거래방법으로 보아 제한 또는 배제하게 된다.

그 외에 최근 ‘신문 특수 지정’을 개정하여, 신문재판매가격유지(정가판매)에 대해서는 독점금지법의 예외를 인정하고 있다.

VIII. 호주의 신문시장 현황과 독점규제

1. 신문 자본 집중 현상

호주의 신문 산업은 1987년 이래 2대 미디어 그룹이 분할하여 지배하고 있다.

1923년에 21개 신문 기업 소유주가 대도시 지역의 26개 신문을 장악했지만 1950년에는 10개 소유주가 15개의 대도시 신문을 통제했다. 신문 소유 집중 현상은 계속되어 대도시 신문이 단 3개의 신문 사주, 즉 헤럴드 위클리 타임스사(Herald Weekly Times Limited)와 루퍼트 머독(Rupert Murdoch) 계열의 뉴스 리미티드(News Limited) 및 페어팩스 가(家)의 존 페어팩스 그룹(John Fairfax Group Limited)에 집중되었다.

그러다가 1987년, 마침내 뉴스 리미티드사가 존 페어팩스 그룹과의 치열한 경쟁을 뚫고 헤럴드 앤드 위클리 타임스사마저 인수함으로써 전국 신문 시장의 소유 구조는 뉴스 리미티드와 페어팩스 그룹의 과점 체제가 되고 말았다.

1980～1990년대에는 석간 전문지를 포함하여 대도시 신문들이 연속적으로 폐간되었다. 시드니와 멜버른에서는 석간 신문들이 없어지면서 호주의 2대 전국지로 조간 신문인 ꡔ더 오스트레일리안(The Australian)ꡕ과 ꡔ더 오스트레일리안 파이낸셜 리뷰(The Australian Financial Review)ꡕ에 흡수되어 이 신문들의 심야 특별판으로 바뀌었다.

최근의 신문 자본 동향으로는 뉴스 리미티드사가 대도시 일간 신문 발행 부수의 70% 이상을 장악하고 있고 페어팩스 그룹이 21%를 차지하고 있다. 기타 신문 사업자의 대도시 일간 신문 시장 진입은 커다란 어려움을 겪고 있는 가운데 대도시 일간 신문으로는 ꡔ더 캔버라 타임스(The Canberra Times)ꡕ와 ꡔ더 웨스트 오스트레일리안(The West Australian)ꡕ만이 양대 신문 그룹 이외의 독립적인 소유주로 운영되고 있다.

유일상, 호주의 언론 기업 소유 집중과 규제, 세계언론법제동향 2001년 상권, 한국언론재단, 7-51p.

2. 호주의 신문시장 독점규제

‘1974년 공정거래법(Trade Practices Act 1974)’은 방송법에 규정된 미디어간의 교차 소유 규제와는 별도로 반트러스트 행위를 정하고 이를 모든 산업에 적용할 뿐만 아니라 언론 기업의 소유 집중을 제한하기 위한 규정도 두고 있다. ‘호주 경쟁과 소비자 위원회(Australian Consumer and Competition Commission：ACCC)’는 언론 상품의 생산 시장을 모든 미디어가 아니라 신문 산업에 국한하면서 대부분의 대도시 신문 시장에 대한 규제가 필요하다는 견해를 갖고 있다.

1992년에 의회에 제출된 한 ACCC의 보고서는 신문 집중이 남용되는 것을 금지하는 것은 물론이고 공정거래법 제50조에 의거한 새 신문의 창간과 관련된 추천을 자제해야 한다고 밝히고 있다. 호주는 신문이 새로 창간되면 오히려 신문 전쟁이 전개되어 단 한 개의 신문만 부각될 수 있는 가능성 때문에 공정거래법 제50조에 따른 신문 창간 추천은 신중하게 재검토되고 있다.

“The Australian Competition and Consumer Commission”, News and Fair Facts：The Australian Print Media Industry, Canberra, 1992.

3. 인쇄 미디어 관련 시장의 정의

공정거래법상의 일반 원칙을 미디어 시장의 개념에 적용시키는 문제는 하원의 인쇄 미디어에 관한 특별위원회 보고서를 참조할 필요가 있다. 하원특별위원회는 주요 광고주의 시장 분석을 통해 일부 제품에서는 인쇄 미디어와 전자 미디어 사이에 경쟁이 존재하고 있지만 두 매체 간에는 실질적으로 주된 시장이 있기 때문에 경쟁은 제한적이라고 밝혔다.

“Report from the House of Representatives Select Committee on the Print Media”, News and Fair Facts, AGPS, March 1992.

그렇지만 새로운 기술이 미래의 어느 시점에 가서는 서로 다른 광고 시장을 잠식할 가능성이 크고 텔레비전과 신문 간의 융합도 전달 방법의 측면에서 서로 닮아갈 가능성이 증가하고 있는 것 또한 사실이다.

IX. 우리나라의 현황과 신문 규제 법제의 문제점

1. 우리나라의 현황

지금까지 외국의 사례를 살펴보았는데, 독일, 미국, 영국 등 언론 제도가 오래 전부터 발달한 국가의 경우, 경쟁당국의 주요 관심사는 신문업자간의 인수, 합병문제였다.

그러나 일간신문의 수가 적은 우리나라에서는 다른 신문업자와의 인수, 합병에 의한 시장 집중은 특별히 문제되지 않았다. 그리고 종래 신문시장에 대해서는 민주화의 진전과 함께 언론의 자유를 강조하는 시대분위기에 따라 공정거래법의 적용을 사실상 자제해온 것이 사실이다.

하지만 몇몇 주요 일간신문을 중심으로 언론사의 여론 형성에 대한 지배력이 강화되고, 동시에 언론시장에서의 경제력 집중현상이 강해지면서 신문시장에서의 공정하고 자유로운 경쟁질서의 중요성이 부각되기 시작했고, 그것이 신문고시의 형태로 나타난 것이다.

특히 2003년 개정된 신문고시는 사업자단체에 의한 자율규제와 상관없이 공정위가 직접 시장지배적 지위남용 및 불공정 거래행위 등 신문사의 시장행태를 규제할 수 있도록 했고, 대표적인 규제 행위로 무가지나 경품류의 제공 제한, 신문의 계속 투입 등 부당한 고객유인행위 금지, 신문발행업자의 신문판매업자에 대한 거래상 지위남용 및 신문가격의 부당인상 등을 규정하고 있다. 그간 신문시장의 유통질서가 혼란스럽게 보인 요인은 여러 가지가 있겠으나, 빼놓을 수 없는 것은 인터넷 뉴스와 무료배포신문의 등장 및 광고시장에 있어서의 방송과의 경합으로 인해 신문업자들이 고객확보를 목표로 무리한 수단을 사용한 때문이라고 보인다. 신문업에 대한 공정위의 직접 규제는 설령 그 당위성을 인정하더라도, 그 접근 방법이나 규제 기준에 관해 적지 않은 문제를 안고 있다.

또 지난 15일 열린 우리당이 공식 발표한 가칭 ‘신문 등의 기능 보장 및 독자 권익보호 등에 관한 법안’을 보면, 시장점유율에 있어 1개 신문이 전체 신문시장의 30%, 상위 3개 신문이 60%를 점할 경우, 이들 신문사는 ‘시장지배적 사업자’로 규정되어 신문발전기금 지원대상에서 제외되고, 한시적으로 판촉행위가 금지된다. 그 외에 편집권 독립 법제화, 민간 공동배달기구설립, 전체 지면 중 광고비중 50%이하 제한을 골자로 한다.

여기서는 신문고시의 문제점을 지적하고, 그 외 열린 우리당의 신문법안이나, 일부 시민단체의 신문개혁 주장에 대해 검토 및 대안을 제시하고자 한다.

2. 현행 신문고시제도 및 시민단체 주장의 문제점

(1) 규제 대상 행위의 한정

공정거래법상 시장지배적 지위남용이나 불공정거래행위 외에도 부당공동행위 등 신문업자에 적용할 수 있는 여러 규제 조항이 있음에도 불구하고, 굳이 신문고시를 통해 그 중 지배적 지위남용과 불공정 거래행위만을 선별하여 규정하는 것이 어떤 의미를 갖는지 명백히 해야 한다.

물론 신문시장에서 가장 빈번하게 이루어지는 경쟁제한 행위를 한정하여 구체적 기준을 제시한다는 ‘고시’의 일반적 취지를 부인할 수는 없으나, 그에 못지않게 자유롭고 공정한 여론형성에 있어 중요한 문제는 신문시장에 효과적인 경쟁시스템을 구축하는 것이고, 이를 위해서는 시장집중이나 경제력 집중을 해소하기 위한 규제도 그에 못지않게 중요하기 때문이다.

경품 지급등과 관련하여 혼탁해진 시장을 깨끗하게 하기 위한 것이라는 설명도 일리는 있으나, 과연 단순히 그 것만을 이유로 하는지, 아니면 특정 신문에 대한 정치적 의도가 있는지 문제된다.

(2) 관련 시장 획정 기준의 문제점

뿐만 아니라 동 고시는 신문시장에서 시장지배적 지위를 판단하는 기준을 따로 제시하지 않고 있는데, 이는 공정거래법상 일반적인 시장획정 및 시장점유율 기준(법제2조7호, 제4조)를 그대로 적용한다는 의미로 해석된다.

그런데 신문의 경우 그것이 갖는 유통상의 특수성이나 복합적 성질(기사+광고)로 인해 관련시장을 어떻게 획정할 것인지가 검토되지 않으면 안된다.

특히 최근 국내에서 활발하게 진행 중인 무료 일간지-데일리 포커스, 메트로, 세븐데이즈, AM7 등-의 배포라든가, 인터넷뉴스매체-오마이뉴스, 노컷뉴스 등-의 증가를 감안하면, 과연 종래와 같은 오프라인 중심의 시장획정과 단순 시장점유율을 위주로 한 지배력 판단이 적절한지도 의문이다.

① 무료 일간지의 관련 시장 범위 포함 문제

이에 대해 공정위의 공식 입장은, 무료 일간지와 유료 일간지의 경우 시장이 다르다고 보는 것이 세계적 추세라고 하나, 그렇게 간단한 문제가 아니다.

일단 북유럽의 경우는 무료 일간지 영역과 유료 일간지 영역이 자연스레 구분되어 있어, 상호 영향을 미치지 않는다. 따라서 공정위의 그러한 주장도 일리가 있으나, 우리나라의 현실은 다르다.

무료 일간지의 등장으로 가판대 매출이 급감하면서 스포츠신문시장은 막대한 타격을 입고 있으며, 굿데이 부도의 원인은 무료일간지의 무차별 공세에 따른 경영 악화라고 보는 것이 일반적이다.

공정거래법상 관련 시장 획정의 기준으로 드는 것이, 상품의 지역적 중첩성, 소비자의 중첩성 등이고, 가장 중요한 기준은 ‘대체 가능성’인데, 무료 일간지가 지하철 배포를 넘어 일반 가정까지 배달되고 있는 상황을 감안할 때, 이미 지역적으로나 소비자의 측면에서 중첩되고 있음은 주지의 사실일뿐더러, 경제난으로 각 가정마다 가계 지출을 줄이는 상황에서 무료 일간지가 유료 일간지를 대체한다는 것은 더 이상 가능성의 문제가 아니라 현실의 문제이다.

② 인터넷 뉴스의 관련 시장 범위 포함 문제

온라인 인터넷 뉴스 시장과 오프라인 유료 일간지 시장과의 시장 중첩 문제에 있어서는, 최근 미국 신문 시장의 동향을 검토하는 것이 적절할 것이다.

미국 신문협회(NAA)에 따르면, 발행부수 상위 10개 일간지 중 8개 신문의 발행부수가 작년보다 평균 3.2% 늘었다.  그러나 WSJ과 뉴욕포스트를 제외하면 증가폭은 미미하다. 반면 워싱턴 포스트는 발행부수가 급감했다.

구체적인 내용을 보면 인터넷 뉴스 미디어의 영향력이 더 분명하게 드러난다.

경제 전문지인 월스트리트 저널은 발행부수가 15.4% 증가함으로써 신문 발행부수 증가의 선봉에 섰는데, 종이 신문 독자 수는 별 차이가 없었지만, 경제콘텐츠를 특화하여 유료 온라인화 함으로써 약 30만명의 신규 인터넷 뉴스 독자를 확보했기 때문인 것으로 드러났다.

반면 워싱턴 포스트는 대형지 중 발행부수가 가장 큰 폭으로 떨어졌는데, 그 이유는 무료 뉴스 웹사이트와 작년부터 발행되기 시작한 타블로이드판 무가지의 공세 때문인 것으로 밝혀졌다.

워싱턴 포스트의 투자자인 워렌 버핏은 신문시장의 전망에 대해, ‘특히 광고시장에 있어서 기존 신문사들은 인터넷 매체들과 경쟁이 더욱 치열해질 것이며, 10여년 안에 점차 수익성이 떨어질 것’이라고 하여 회의적 견해를 보였다.

③ 인터넷, 무료 일간지를 신문시장 범위에 포함시켜야

결국 온라인 인터넷 뉴스가 주로 젊은 층을 대상으로 하여 기존 종이 신문 시장을 잠식하고 있는 것이 현실인 이상, 관련 시장 범위 획정에서 반드시 고려되어야 할 것이다.

무료 일간지와 인터넷 뉴스를 유료 종이 신문 시장과 구별하는 측에서 주로 드는 논거는, 첫째, 이들은 각각 다른 독자층을 대상으로 하고, 둘째, 각각 다른 영역을 서비스 대상으로 하며, 셋째, 세계 각국의 경쟁법상 이들을 구분하는 것이 일반적이라는 것 등이다.

그러나, 앞서 검토한 대로 우리나라의 경우 독자층이 중첩될 뿐 아니라, 기사가 다루는 영역도 별 차이가 없는 것이 현실이다. 또한 세계 각국의 경쟁법은 인터넷 뉴스 서비스의 확대와 무료 일간지의 공격적 배포라는 두 가지 현상을 전혀 고려하지 않은 상태에서 만들어졌기 때문에, 이 부분에 있어서만큼은 외국의 예를 따르는 것이 타당하다고 할 수 없다.

이 점은 우리나라에 있어서도 마찬가지이다. 경쟁법 적용 사안은 아니지만, 2002년 2월에 오마이뉴스의 대선토론회와 관련하여 인터넷뉴스매체의 법적 지위가 논란된 바 있는데, 중앙선관위가 인터넷 매체는 정간법상 정기간행물로 볼 수 없다는 이유로 중지시킨 바 있다. 이 문제의 핵심은, ‘인터넷 뉴스’가 정간법 2조의 간행물 분류 조항 중 어디에도  해당되지 않는다는 데 있다. 현행법상 인터넷뉴스매체는 정간법, 방송법 어디에도 해당되지 않아 규제의 사각지대에 놓여 있다(정간법 2조 7호의 ‘통신’ 역시 고전적 통신을 말하는 것이지 인터넷을 말하는 것이 아니다). 물론 정간법 2조 9호의 기타간행물에 포함될 여지는 있으나, 이 경우에도 정간법상 등록대상이 되지는 않으므로 규제의 범위를 벗어난다. 현재 인터넷 뉴스매체는 사법인으로 법인등기가 되어 있을 뿐, 정간법상 정기 간행물로 되어 있지는 않다. 문제는 정간법이 인쇄매체를 기준으로 만든 법이라는 점이고, 결국 정간법의 해석에 치중하기 보다는 인터넷을 포괄하는 별도의 법 제정이 필요하다고 본다.

황용석, 한국인터넷뉴스매체의 현황과 과제, [세계의 인터넷 미디어], 한국언론재단, 2002, 50-52p.

특히 인터넷 미디어의 활성화와 이용 인구 측면에서는 우리나라가 세계 최고 수준으로 선도적 지위를 갖는데, 우리보다 뒤처진 나라들의 예를 들며 거기에 맞춰가야 한다는 것은 어불성설이다. 오히려 우리나라에서 선도적인 입법을 통해 다른 국가에 적절한 규제 방향을 제시해야 한다고 본다.

(3) 시장 지배적 지위판단 기준 모호

관련 시장 획정이 합리적으로 이루어진다 해도, 다음 단계인 시장 지배력 판단 기준 역시 모호하기는 마찬가지이다.

아울러 기준 점유율 산정에 있어서 과연 신문매출액을 기준으로 할지, 발행부수를 기준으로 할지, 아니면 구독자 수를 기준으로 할지, 이때 광고 매출액을 포함할 것인지 등 여러 가지 요소가 아직 확실치 않은 상태이다.

현행 신문고시 자체에 이에 대한 철저한 검토와 명확한 기준이 있어야 할 것임은 물론이다.

그리고 공정거래법상 ‘시장지배적 사업자’제도는 시장의 거래행태 개선을 위한 것이며, 이는 시장 구조와 직접 관련은 없고, 사업자들의 사업활동(상품⋅용역의 생산, 유통 등)과 관련하여 발생할 수 있는 지위의 ‘남용행위’를 방지하려는 것이다. ‘시장지배적 지위의 남용금지 유형’은 가격남용, 부당한 출고조절, 부당한 사업활동 방해, 부당한 시장진입 방해, 부당한 경쟁사업자 배제 등이며, 이를 위반한 경우에는 시정조치나 과징금을 부과하고 있다.

따라서 일각에서 주장하는 대로, 단순히 시장점유율에 따라 ‘시장지배적 사업자’로 추정된다고 해서 즉각적으로“주무장관이 시장지배적 지위의 해소를 권고하거나, 이를 무시할 경우 신문발전기금의 지원 대상에서 제외하도록 한다”고 규정하는 것은 공정거래법에서 정하고 있는 시장지배적 사업자에 관한 규정취지를 잘못 이해하는 것이다.

또 일각에서 진행되는 논의에 따르면, 일괄적으로 상위 3개사가 매출액 기준 60%를 차지할 경우 시장 지배적 지위로 본다는 등의 주장이 나오고 있는데, 이는 신문시장의 특성을 고려하지 않은 것으로 본다.

또 공정거래법상 과점은 75% 이상, 독점은 30% 이상으로 규정되어 있는데, 신문에 대해서는 점유율 기준을 60%, 20%로 낮추자는 주장이 있다(열린우리당의 최근 신문법안은 60%, 30%로 책정).

신문의 공공적 성격을 감안해야 한다는 주장인데, 신문과 방송을 겸영할 수 없도록 하고 있는 현행 법제상 이 역시 신문시장에 대한 차별적 규제의 소지가 있을 뿐 아니라, 관련 시장을 고려하지 않고 유료 종이 신문 시장에 한해서만 엄격히 적용할 경우 자칫 유료 종이 신문사들의 경쟁력을 약화시킴으로써 반사적으로 무료 일간지와 인터넷 매체만 유리한 환경으로 만들어 줄 우려가 있다.

(4) 무가지 및 경품류 금지의 문제점

끝으로 신문고시에서 가장 중점을 두고 있는 무가지 및 경품류 제공의 제한은 재검토를 요한다. 신문고시의 취지는 이해가 가지만, 그것이 과연 신문시장의 경쟁촉진 및 소비자후생의 증대에 부합하는지는 의심스럽다.

신문도 상품인 이상 무가지나 경품을 통한 간접적 가격경쟁은 그것이 경쟁사업자를 배제시킬 우려가 있는 약탈적 가격 책정에 해당되지 않는 한 원칙적으로 시장원리에 맡기는 것이 타당할 것이기 때문이다.

독일 등 외국과는 달리 우리나라에서는 신문시장에서 사실상 가격경쟁이 존재하지 않는데, 간접적 가격경쟁 수단인 무가지배포나 경품제공마저 근절하는 것은 그나마 남은 경쟁의 소지를 없앤다는 점에서 더욱 그러하다.

예를 들어 미국의 경우, 신문시장의 전체적 불황 중에도 작년 발행부수가 크게 늘어난 뉴욕 포스트의 성공 비결은 바로 가격 인하였다. 경쟁 신문인 데일리 뉴스의 절반 가격인 25센트로 책정한 결과, 발행부수가 9.34% 증가하는 성과를 거둔 것이다. 필라델피아 인콰이어러와 마이애미 헤럴드도 가판가격을 낮췄다.

그러나 우리나라에서는 공정거래법상 유료 일간지가 대폭적인 가격 인하를 단행하는 것이 ‘부당 염매’로 되어 금지된다. 결국 실질적으로는 가격 경쟁이라는 가장 보편적인 경쟁 수단을 사용할 수 없는 것이다.

신문의 논조나 기사 내용의 차별화에 한계가 있는 이상, 간접적 가격 경쟁 수단으로 무가지나 경품을 제공하는 것 자체는 정당한 경쟁 수단이다.

독일의 경우는 경품 금지 제도 자체가 폐지되었고, 미국, 일본의 경우도 경품 제공이 제한적으로 허용되고 있다.

반면 우리나라의 경우는 무가지 제공은 7일 이내, 경품은 구독 비용의 20% 이내로 강력하게 규제하고 있는데, 물론 과도한 경품 지급은 규제해야겠지만, 현재의 경품 허용 가격은 기존 경품 제공 양태에 비추어 다소 비현실적이다.

예를 들어 여성 잡지 시장의 경우, 경품 가격이 잡지 가격의 100%를 초과하는 경우가 비일비재함에도 전혀 규제가 이루어지지 않고 있으며, 초고속 인터넷 통신 사업자의 경우 가입자 유치를 위해 자전거 등 고가의 경품을 제공하는 데도 불구하고 규제되지 않고 있다.

그럼에도 유독 신문 시장에만 20% 이내의 경품만 허용한다면, 과도한 규제로 인해 도리어 음성적 경품 제공만 유발할 우려가 있다. 이미 고가의 경품에 익숙해져 있는 독자들의 심리를 감안하여, 신문 기업들이 지킬 수 있는 정도의 기준을 주고, 거기에 맞게 규제하다가 이것이 정착되면 다시 그 기준을 좀 더 엄격히 하는 방식으로 규제의 강도를 높여 나가는 것이 더 효과적인 방법일 것이다.

이러한 방법의 단계적 규제 강화의 예로, 선거구 획정시 최소 선거구와 최대 선거구 간의 인구편차 문제에 대한 헌법재판소의 결정이 한 예가 된다. 헌법재판소는 지난 10여년 간 인구편차 허용 기준을 정함에 있어, 기술적, 현실적 어려움을 고려하여, 급격한 변화를 강제하기 보다는 수년의 기간을 두고 점차 기준을 엄격히 한 바 있는데, 이러한 단계적 규제가 신문업계에도 필요하다고 본다.

이에 경품 제공 액수를 약간 상향 조정하여 현실화 하고, 이를 넘어설 경우에만 강력히 규제하는 식으로 양성화할 필요가 있을 것이다.

따라서 현행 신문고시상 무가지 및 경품류 제공의 제한은 완화하거나, 신문시장에서의 직접적 가격경쟁을 촉진할 수 있는 방안을 마련해야 한다.

독일의 신문시장과 불공정경쟁규제, 이봉의, 세계의 언론법제 2004년 상, 한국언론재단 107~144p

X. 가칭 ‘신문법안’에 대한 반론과 대안

1. 신문 공동 배달 제도 도입

독일의 경우와 같이, 신문 유통 회사(Presse Grosso)들을 통해서 모든 종이 신문을 공동으로 유통․판매하는 것을 검토할 필요가 있다. 독일의 신문 유통 법규는 언론사의 규모에 상관없이 동일한 조건으로 독자들에게 신문과 잡지가 공급될 수 있도록 보장하고 있을 뿐 아니라, 신문의 최소 판매부수 보장 및 유통회사의 반송권을 통해 신문사와 유통회사 모두를 보호하고 있다.

이러한 공동 판매 제도는 국가의 지원이나 강제 규정을 통해 이루어지지 않고 독일신문협회가 자율적인 규제와 감독을 통해 이루어지고 있는데, 이는 독일 정부가 ‘언론의 자유와 언론 기업의 자유 경쟁’을 보호하기 위해 공영 방송 분야를 제외하고 언론 분야에 대한 개입이나 국고 지원을 하지 않기 때문이다.

우리나라에도 동 제도의 취지를 살려, 신문협회 차원에서 지국간 통합을 추진하고 민간 공동배달회사를 신설하되, 정부는 이에 대한 개입을 하지 않는 것이 바람직하다고 본다. 자칫하여 정부가 신문공동배달회사를 소유, 경영하게 될 경우 비판적 언론이 설 자리가 없어질 수 있기 때문이다.

우리나라에서는 현재 정부 주도로 과천 지역에 한해 국민일보, 경향신문, 문화일보, 세계일보, 한겨레신문 등 5개신문사가 참여하여 시범적으로 공동 판매제(엄밀히 말하면 공동배달제)를 실시하고 있다. 임정수, 전게서, 195p.

또 공동배달제를 도입함에 있어서는 특정신문의 배달 거부 금지, 차별배달 금지 등의 입법이 보충적으로 필요할 것이다.

만약 전국적으로 공동배달제가 도입된다면, 신문사별로 정확한 판매부수 산정도 가능해진다는 부수적 효과도 얻게 된다.

2. 신문 점유율 및 소유 지분 제한 조항의 소급적용 금지

프랑스의 경우 84년의 언론법 개정안이 마치 우리나라의 신문시장 강제규제 논란과 매우 흡사한 논란을 불러일으킨 바 있다.

84년 개정안 역시 신문 소유 제한 규정을 기존 신문기업들에 소급적용하는 조항으로 인해 우파 정치권과 신문기업의 반발을 샀고, 헌법위원회에 피소되어 위헌 결정이 내려졌다.

그 후 86년 개정 언론법의 내용은 신문기업의 투명성 확보와 반독점규칙 준수를 골자로 하되, ‘이 조항은 소급 적용되지 않으며 단지 신설 기업에만 적용된다’는 내용이 첨가되었는데, 우리나라의 경우도 이를 참고하여 소급적용에는 신중해야 한다고 본다.

헌법재판소도 재산권의 사회적 제약을 인정하기는 하나, 예전의 토초세 관련 판결에서도 언급했듯이, 장래의 제약은 가능하더라도 기존의 재산권을 박탈하는 것은 위헌이라고 보는 이상, 일각에서 논의되는 신문 소유 지분 조정 및 강제 규제 주장은 위헌에 해당된다고 본다.

시장 점유율 역시 마찬가지로, 기존의 경쟁체제를 통해 얻어진 점유율을 강제로 하향 조정하는 것은 위헌 소지가 있다고 할 것이다.

특히 여당의 가칭 ‘신문법안’은 공정거래법의 75% 규정이 있음에도 굳이 60%로 하향조정한 것인데, 이는 명백히 특정 언론기업을 겨냥한 것으로, 개별 입법으로 볼 수 밖에 없다.

헌법재판소는 유신헌법 시절 제정된 반국가행위자의처벌에관한특별조치법이 실질적으로는 김형욱 전 중앙정보부장을 겨냥한 법으로 보고 위헌이라 결정한 바 있는데, 이번 법안 역시 특조법과 크게 다를 것이 없다고 할 것이다.

3. 신문사 소유지분 제한의 기준 설정

물론 신문기업의 공공성을 감안할 때, 신문사 소유지분 제한의 당위성은 인정할 수도 있을 것이다. 그러나 설령 장래에 신문사 소유 지분을 제한하는 경우가 있다고 하더라도, 신문사의 소유지분제한을 논의함에 있어 방송법상 방송사업자의 소유지분 상한을 30%로 하는 것과 동일시 할 수는 없다. 즉, 공공재적 성격이 강하고 사회적 영향력이 대단히 큰 방송과 사기업 성격이 강하며 상대적으로 영향력이 작아지고 사양화되고 있는 신문을 같이 평가하는 것은 오히려 형평에 어긋날 수 있기 때문이다.

개별의 민간 신문사에 대하여 지분율을 규제하는 것은 재산권 침해의 우려가 있어 싱가포르, 노르웨이를 제외하고는 세계적으로도 매우 드문 일이기 때문에, 설령 규제한다 해도 그 기준은 언론기업 활동을 위축시키지 않을 정도로만 해야 한다. 따라서 소유 지분 제한은 특정인에 의해 여론이 독과점화 될 위험이 명백한 경우에만 규제함이 타당하고, 그 기준도 방송법의 그것보다는 완화해야 한다.

그리고 앞서 언급한 대로 기존 소유권자의 지분을 강제로 박탈하는 것은 위헌이므로, 만약 지분을 제한한다고 하더라도 ‘신설 기업에만’ 적용해야 한다.

4. 편집권 독립 법제화 문제

신문사가 언론자유와 알 권리를 국민으로부터 위임받은 기구라는 점을 감안하여 편집권의 독립이 필수적이라는 주장을 편집권의 국민위임설이라고 한다. 반면 사기업인 신문의 기업활동에 대해 사주와 경영진의 권리를 보호하는 방향으로 나아가야 한다는 편집권 발행인설에서는 법적으로 편집권 독립을 강제하는 것은 사유재산권, 언론자유 침해라고 본다. 임정수, 전게서, 194p.

신문의 경영과 편집의 독립 문제에 대해서는, 물론 편집권이 신문사주들의 입김에 의해 좌우되는 것은 바람직한 현상이 아니라고 할 것이나, 그렇다고 반드시 법제화만이 능사는 아니다.

독일, 미국의 경우도 편집권 독립을 법제화하지는 않고 있으며, 자율적인 규제의 영역으로 남겨두고 있다. 특히 독일연방헌법재판소는 1979년 11월 “국가가 언론의 내적 자유를 보장한다는 이유로 발행인의 편집방침을 간섭할 수 없다”고 판결했다. 언론의 편집방침에 대한 법적 간섭은 정부의 언론탄압으로 해석된다는 것이다.

신문 기사의 편집권 침해가 문제 된다면, 반대로 신문의 창립 취지와 동떨어진 편집 역시 문제가 된다. 최근 열린 우리당의 신문법안은 편집에 있어서 신문사 사주의 영향력을 배제하는 것에만 초점을 두고 있는데, 이를 규제하는 데 있어서는 언급한 양 측면을 모두 고려하는 것이 필요하다.

특히 신문시장 정상화를 위해 가격 경쟁 대신 기사 내용의 차별화와 기사의 품질을 강조하면서도, 기사 편집권마저 강제적으로 경영과 분리시켜야 한다고 주장하는 것은, 신문기업의 기본적 경영 방침이 정작 신문기사에는 영향을 주지 못하는 상태로 경영하라는 것인데, 이것은 경영자 입장에서 볼 때 자선사업을 하라는 것이나 마찬가지라고 본다.

왜냐하면 신문 기사의 논조와 방향 역시 당해 신문기업이 취하는 경영 방침에 맞아야 하는 것이고, 예로 영국에서 데일리 미러가 더 선과의 경쟁에서 밀리게 되자, 선정적 기사를 줄이고 깊이 있는 기사를 싣기 시작했다가 즉각적으로 판매부수가 격감한 뒤, 다시 선정적 기사를 싣게 된 것을 보아도 편집 방향과 신문사 경영은 뗄 수 없는 관계에 있음을 알 수 있다.

장일, 영국의 신문사 인수 합병에 관한 법적 문제, 세계의 언론법제 2004년 상권, 2004, 186p.

신문기업을 창립하고 경영하려는 이들 역시 헌법상 언론기업 활동의 자유, 직업의 자유, 재산권, 행복추구권 등을 가지고 있는데, 편집권 독립 법제화라는 수단은 헌법상 과잉금지 원칙에 위배되는 과도한 것으로, ‘기본권의 제한’ 정도를 넘어 ‘기본권의 본질 내용 침해’에 해당한다.

편집권 독립 법제화에 대한 대안으로 제시할 만한 것은, 차라리 신문사 경영에 있어서 전문경영인 영입 의무화, 사주의 대표이사 취임금지 등을 들 수 있다.

5. ABC 제도 의무화

전체 발행부수와 유가 판매부수에 대한 공표는 시장의 투명성 제고와 언론발전이라는 측면에서 바람직하다고 보이며, 그 외 다른 부분의 공시는 상법 및 관련 법규에 따르면 될 것이므로 굳이 신문법으로 규율할 필요는 없을 것으로 보인다.

그러나 ABC 제도를 의무화 할 경우, 기존 일간지들이 거의 대부분 발행부수를 과장하고 있는 현실상, 필연적으로 모든 신문사의 발행부수가 축소되는 효과를 가져올 것이고, 그에 따라 신문 광고 수입이 하락할 것으로 보인다.

그렇다면 광고 수입 급감을 막기 위해, 절박해진 신문사들이 발행부수 허위보고 및 과장 등을 시도할 것임은 능히 예상할 수 있다.

따라서 이에 대한 별도의 규제를 필요로 할 것이다. 여기서 부가세 도입을 검토해 볼 필요가 있다.

6. 시장 정상화 방안으로서의 부가세 도입 검토

무가지와 신문시장 정상화, 정연구, 한림대 언론정보학부 교수, 세미나 발제자료

ABC제도 도입만으로 모든 신문 발행부수가 정확히 측정된다는 것은 보장하기 힘든 일이다. 사실 신문시장과 같이 거래 내역을 보관하고 있지 않아도 아무 문제가 되지 않는 시장에서 시장의 공정거래 실정을 간단하게 파악한다는 것은 쉬운 문제가 아니다.

심지어 사장도 정확히 모르는 것이 자기 회사의 판매부수라는 말이 공공연히 떠돌 정도로 판매국장, 판매국 직원, 보급소 지국장 간에는 비밀과 속임이 많다. 신문판매 시장의 속사정이 이러하다면 공정위가 이런 조사 한 건으로 처벌을 위한 입증자료를 마련한다는 것은 매우 어렵다.

특별히 언론시장은 신문판매시장에 한하여 부가가치세를 부과하지 않기 때문에, 거래내역에 관한 자료를 쉽게 얻을 수 없게 되어 있고, 그런 이유로 오랜 기간 대규모 인력을 동원해야 불공정 행위를 단속할 수 있게 되어 있는 실정인데, 매번 이렇게 일을 하는 것은 공정위나 국세청에게 과중한 부담으로 작용할 우려가 있다.

신문 판매시장의 공정성을 보다 손쉽게 성취하기 위해서는, 신문판매 부문에 부가가치세를 매겨 그 거래내역을 자세히 알게 하는 것이 효과적인 수단일 것이다. 아래의 <표>에서 보는 바와 같이 많은 나라들에서 이미 신문판매에 부가가치세를 매기고 있다.

<표>  신문업에 대한 세계 각국의 부가가치 적용사례

	판매	광고	용지비	기계구입비	조판외주비	일반부가 가치세율
미국	0	0	0	0	0	0
영국	0	17.5	17.5	17.5	17.5	17.5
이탈리아	4	19	4	19	4	19
한국	0	10	10	10	-	10
스페인	4	16	16	16	16	16
독일	7	15	15	15	15	15
일본	5	5	5	5	5	5
프랑스	2.1	20.6	20.6	5.5	5.5	20.6
러시아	20	20	20	20	20	20

* 출처：WPT(World Press Trends), 1999.

한국에서도 신문시장 정상화를 위해서 부가가치세를 일반 부가치세율과는 달리 약 1%정도로 매기는 방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 지금까지 부가가치세를 신문이나 책 등에 매기지 않았던 이유는 가격을 낮춤으로써 최종 소비자가 신문이나 책을 더 많이 보게 하겠다는 생각에서였다. 그러나 아주 낮은 세율을 적용한다면, 가격을 크게 올리지 않고도 신문 시장 정상화에 크게 기여할 수 있다.

부가가치세를 징수하게 되면 판매와 관련한 제반 내용을 언론사가 국세청에 정기적으로 보고하여야 할 의무를 지게 된다. 그래야 자신들이 부담한 부가가치세를 환급받을 수 있기 때문이다. 이렇게 될 경우 신문 판매와 관련한 거래 내역이 자세하게 서류로 남게 되고, 언론사의 탈세는 뿐 아니라, 무가지 남발 등을 쉽게 적발할 수 있다.

물론 부가가치세 적용만 가지고는 효과를 크게 못 낼 수 있다. 가령 한 신문사가 보다 많은 판매를 위해 무자료 거래를 하면서 부가가치세를 독자에게 탕감해주는 것과 같은 상황이 발생할 수 있다. 이 경우 국세청에서 받은 부가가치세 보고 자료를 정기간행물 등록 등에 관한 법률(이하 정간법)과 연계하게 되면 문제를 상당부분 해결할 수 있다.

정간법에서 매년 영업실적을 보고하도록 한 규정에서 판매부문은 국세청 보고 자료를 증빙자료로 제출하도록 규정하게 되면 정책 자료로 공개되는 시장 점유율이나 판매부수 등이 광고영업과 직결되기 때문에 적게 신고할 수도 없기 때문이다.

이 제도를 도입함으로써 투명성을 제공하고, 대신 여당에서 추진 중인 가칭 ‘신문법안’이 포함하는 ‘모든 경영자료의 정부 제출’ 부분은 삭제해야 할 것이다.

신문기업에 대해 무리한 요구를 하는 것일 뿐 아니라, 정부의 감시 수단으로 악용될 우려가 있기 때문이다.

신문판매 부문에 부가가치세를 매기게 될 경우 조세저항이 있을 수 있다. 그러나 조세비율을 낮추면서 그 정당성과 필요성을 설득하고, 나아가 거둬들인 부가가치세액 만큼을 국민의 다양한 신문 구독권을 보장해주는 인센티브로 활용하는 방안도 생각해 볼 수 있다. 예를 들면 신문 보조금으로 사용할 수도 있다.

7. 시장 정상화와 무료일간지 문제

정연구, 전게문헌

무료일간지 문제의 시장 정상화에 어떤 영향을 끼칠 것인가를 차제에 생각해보지 않을 수 없다. 만약 이 부분이 시장 정상화에 악영향을 끼칠 수 있다면 시장정상화에 도움을 주는 여러 가지 시도를 할 때 이 부분도 간과하지 않고 지적을 하고 개선해야 하기 때문이다. 무료 일간지는 시장 정상화를 위한 여러 가지 정책도구에 모두 위해가 됨은 물론 시장정상화 자체마저도 위협할 수 있는 존재이다.

우선 광고에 전적으로 의존하는 신문이 광고주의 입김에 약할 수밖에 없다는 점은 상식에 해당한다. 이런 신문사들이 뿌려대는 합법적인 무가지에 의해 기존 신문들이 신문 값을 상식이하의 수준으로 내린다든지 정가의 할인, 차별정가의 적용 등을 무분별하게 된다면 시장의 질서는 쉽게 무너질 가능성이 높다.

그 뿐 아니라 무료 일간지들이 기사의 형식을 빌어 대기업 광고를 무차별적으로 하고 있다는 것은 이미 수차례 문제점으로 보도된 바 있으므로, 편집방향 마저도 광고주의 입김에 휘둘리고 있음은 두말 할 나위가 없다.

논리의 연장선상에 있는 이야기이긴 하지만 배포를 무료로 하고 있으니 무자료 거래가 있을 수밖에 없고 그럴 경우 ABC의 기본취지를 원천적으로 무력화시키게 된다.

무료일간지가 이렇게 배포되고 그 범위가 넓어지게 되면 ABC를 통해 엄격한 의미의 구독만을 판매부수 측정의 기준으로 삼으라 하기가 어렵게 되는 상황이 오게 될 것이다. 쉽게 말해서, 정기적으로 구독하지 않는 가판 판매분 및 무가지까지 유료신문들이 부수로 측정해달라는 요구를 할 것이 예상된다.

부가세 징수도 이 부분에서는 사각지대가 된다. 부가세 도입시 다른 신문들은 거래 자료를 신고하고 세금을 돌려받고 거래내역이 쉽게 노출되는 불리한 상황인데 반해, 무료일간지들은 이로부터 벗어나 있다고 할 경우, 무료신문화 경향이 점차 거세질 수 있어 시장의 혼탁을 불러 올 가능성이 크다.

이미 기존 유료신문사 중에서 무료 일간지를 창간하거나, 무료일간지로 전환하려는 움직임이 있는 상황이다. 거대 일간지들이 편집을 약간만 달리하여 무료신문을 별도로 창간하는 경우, 시장질서에 큰 혼란을 야기할 수 있다는 점은 어렵지 않게 짐작할 수 있다.

이러한 문제를 감안할 때, 지난 10월 발표된 한국ABC의 공사보고서(별첨 : 참고자료2)에서처럼 유료신문과 무료신문을 아무런 차별 없이 대하는 것은 재고해보아야 할 것이라 생각된다. 미국의 경우 광고의 지면 비율이 50%를 넘을 경우 Shopper로 분류하여 신문의 여러 가지 보호와 지원으로부터 제외하는데, 이를 참고해 볼 수도 있겠다.

사실 유료 일간지와 무료 일간지를 함께 경쟁하도록 둔다는 것 자체가 불공정 경쟁의 소지가 있는 만큼, 신문고시 및 가칭 ‘신문법안’이 유료 일간지에 대한 역차별이 되지 않도록 무료 일간지와의 형평을 고려할 필요가 있다.

8. 신문 지면상 광고 비율 제한문제

일간 신문의 경우 지면상 광고 비율을 제한할 필요가 있다. 현행 정간법상 지면 대비 광고 비율은 60%를 기준으로 하여 등록 여부를 결정하는데, 이를 기준으로 할지, 50%로 축소할 지는 우선 신문협회와의 논의가 필요하다.

우리나라 신문사의 광고 수입 비중이 높다는 것은 단골 비판 거리이나, 이는 세계 유명 신문들도 비슷한 처지이므로, 반드시 우리나라에만 국한된 문제는 아니다. 만약 유료 일간신문의 광고 비율을 규제할 경우, 형평의 원칙상 무료 일간지에도 상응하는 규제를 가해야 한다고 본다.

국가별 광고, 신문판매수입 비중의 비교를 해보면, 한국의 경우 평균 7:3의 비율이다. 물론 이는 높은 수치이기는 하나, 미국(9:1), 영국(6:4), 독일(7:3), 호주(7:3), 노르웨이(6:4), 룩셈부르크(8:2)에 비하면 과도하게 높다고만 할 수도 없다. 한국 신문 중에서는 국민일보가 65:35로 가장 낮은 광고수입 비중을 보였고, 동아, 중앙, 한겨레가 80:20으로 가장 높은 광고수입비중을 보였다. 임정수, 디지털시대의 미디어산업, 한국언론재단, 2004, 190p.

9. 신문 발전기금 문제

신문 산업의 특성상 초기 창업 비용이 많이 들고, 그만큼 수익을 실현하기는 쉽지 않은 구조이다. 따라서 소규모 신문에 대한 보조금 지원은 일견 타당성이 있다. 그러나 한편으로는 공정한 경쟁에 역행하는 문제점도 있다.

그렇기 때문에 독일의 경우는 소규모 신문에 대한 지원금 제도가 위헌 판결을 받았으며, 반면 노르웨이 등 북유럽 국가의 경우에는 이 제도가 당연시되고 있다.

① 신문발전기금에서 정부 주도권을 배제해야

우리나라의 경우는 기본적으로 극단적 자유주의도, 사회주의도 아닌 사회적 시장경제체제라고 보는 것이 일반적이므로, 일정 수준에서 보조금을 지원하는 것은 가능하다고 본다. 다만, 신문보조금의 지원이 정부의 입맛에 맞는 신문을 지원하기 위한 것으로 변질되는 것은 막아야 한다.

이에 동 제도를 성공적으로 운영하고 있는 스웨덴의 경우를 본받을 수 있을 것이다. 스웨덴의 언론보조금 관리국은 모든 주요정당을 대표하는 인사들로 구성되며, 자동적으로 적용되는 합의된 기준에 따라 보조금을 할당하는데, 이 제도를 통해 정치적 이념에 관계없이 다양한 신문들이 많은 도움을 받고 있다고 한다.

언론개혁과 자율규제-영국왕립언론위원회 사례연구-, 한국언론재단, 2001, 137-138p.

그러나 이번에 열린우리당이 추진 중인 가칭 ‘신문법안’에는, 신문발전기금을 지원하는 시스템으로 신문발전기금의 관리와 운용권은 문화부 장관이 가지며 구체적 용도와 지원대상의 선정, 지원기준 심의는 신설되는 한국언론진흥원이 맡는다.

현재의 한국언론재단은 폐지토록 했다. 진흥원 이사 9명은 국회, 방송위원회, 언론관련 시민단체가 추천하는 각 2인을 포함해 문화부 장관이 위촉하도록 했다.

여기서 스웨덴과 우리나라의 차이가 분명해지는데, 문화부 장관이 관리, 운용하고, 지원대상 심의, 선정은 문화부 장관이 위촉하는 이사들이 하게 된다면 신문발전기금이 어떤 용도로 쓰일 지는 어렵지 않게 예측가능하다.

이는 명백히 현 정권의 입맛에 맞는 신문만 지원하고, 정권에 비판적인 신문들은 차별하겠다는 것인데, 신문산업 진흥이라는 명분을 내세워 언론을 지배하려는 의도라고 밖에는 보이지 않는다.

이에 대한 대안으로, 신문발전기금의 관리 운용은 스웨덴처럼 모든 주요 정당을 대표하는 인사들로 구성하는 것이 타당하고, 여야 협의를 통해 지원 대상 선정 기준을 미리 구체적으로 정한 뒤, 그 기준에 따라 자동 지급되게 하는 것이 올바른 방법이라고 본다. 즉, 정권 친밀 여부를 떠나 발전기금을 받아야 한다는 것이다.

② 인터넷 언론 포함의 문제점

신문발전기금’과 이 기금의 지원대상에 인터넷언론이 포함된 것에 대해 학자들은 문제를 제기하고 있다. 200개가 넘는 인터넷신문을 언론으로 규정할 수 있는지에 대해서도 논란이 적지 않다.

문재완(文在完) 단국대 법학과 교수도 “수많은 인터넷언론 중 어떤 매체를 지원할 것인지에 대한 형평성 문제가 제기될 것”이라고 언론에 보도된 바 있는데, 과연 어떤 기준으로 지원할지, 그리고 그 기준이 타당한지에 대해서 전국민적 합의가 필요한 사안이라고 본다.

특히 앞서 언급한대로 조, 중, 동은 미리 동 기금 지원대상에서 제외하고, 굳이 기준도 불명확한 인터넷 언론 지원을 포함시키는 것은, 누가 보기에도 현 정권을 지지하는 특정 인터넷 언론을 지원하기 위한 의도라고 볼 수 밖에 없다.

이 문제에 대한 대안으로, 차제에 현재 난립하고 있는 인터넷 언론에 대해 분명한 기준을 정립해야 할 것이다.

첫째, 제도권 안에 편입시킬 것인지, 아니면 자유 영역으로 둘 것인지 국민적 합의를 요하고, 둘째, 만약 신문발전기금을 지원함으로써 제도권에 편입하는 방향으로 간다면, 그 때는 유료 종합 일간지와 동일하게 대우해야 한다. 즉, 신문시장 독과점 여부 판단에 있어서도 유료 일간지만 따로 떼어 보는 것이 아니라, 무료 일간지와 인터넷 신문까지 포괄하여 시장점유율을 계산하고 독과점여부를 판단해야 한다는 것이다.

규제할 때는 유료 일간지만 따로 떼어 독점여부를 살피면서, 지원할 때는 인터넷, 무료 일간지를 모두 포함한다는 것은 비합리적이고 형평에 어긋나는 처사라고 본다. 규제와 지원에 있어 모두 동일한 기준이 적용되어야만, 현 정권에 특정 비판적 언론을 탄압하려는 의도가 없음을 인정받을 수 있을 것이다.

10. 신문 방송 겸영(교차소유) 허용과 통합 미디어법 신설

미디어 간 겸영 금지는 특정 미디어 기업이 신문, 방송 시장을 독점하게 되어 언론자유와 다양성을 위협받는다는 논리에 근거하고 있다. 또 교차 소유 허용시 신문시장이 위협받는다는 주장도 있다.

그러나, 일괄적인 겸영 금지는 멀티미디어 환경에 적합하지 않고, 신문기업의 미래 경영전략 중 하나인 ‘one source-multi uses'나 국제 경쟁의 추세를 외면한 근대적 발상이라고 지적하는 견해도 많다.

전 세계적으로 최근의 미디어 정책은 시장경쟁원리를 적극 적용하는 추세이다. 미국의 텔레커뮤니케이션법은 전화에서 케이블 TV, 지상파 TV 등에 걸쳐 시장경쟁의 전면적인 도입을 선언하고 있는데, 이 법은 한마디로 공익의 실현을 시장구조의 규제에서 폭력, 음란물 등 내용의 규제로 돌린 것이다.

사회 전반에 걸친 다양화로 인해 보호와 규제를 통한 다양화를 보장해야 한다는 주장은 설득력을 잃고 있다. 국가간 인적, 문화적 교류가 늘어가고, 한 국가 내에서도 세대간 단절이 일어날 정도이며, 인터넷이나 위성방송 등을 통해서 타국의 언론매체를 실시간으로 시청할 수 있는 상황에서, 신문시장에 한정된 다양화가 공익을 보장한다는 것은 설득력이 약하다.

외국 미디어 기업의 역외 진출에 대항하기 위해서라도 국내만 한정하는 경쟁정책은 재고를 해야 한다. 특히 구미 각국의 미디어그룹은 점차 초대형 미디어 재벌의 합종연횡으로 독과점화 되어 가는데, 우물 안 개구리적 언론 개혁 논의가 세계 언론 시장에서 어떤 의미를 갖는지 재검토해야 한다.

마지막으로, 미디어의 디지털화로 기술 의존성이 높아지고, 미디어간의 융합이 진행되고 있는데, 구시대의 미디어 소유에 관한 규정이 관성적으로 적용되는 것은 결국 경쟁을 약화시키는 문제를 가져온다.

차제에, 신문과 방송의 겸영(교차 소유)을 무조건적으로 규제할 것이 아니라, 일정한 요건을 갖춘 경우는 허용해 줄 필요가 있다고 본다.

다만 채널이 몇 안되는 지상파 방송은 제외하고, 시장을 돌이킬 수 없을 정도로 왜곡시키지 않는다는 단서를 붙여, 케이블이나 위성방송 중 일부 채널은 신문사, 통신사와 겸영을 허용함으로써 통합 미디어그룹의 출범을 지원해야 할 것이다.

국제 금융시장을 고려하여 금융업에서 금융지주회사를 출범시킴으로써‘One-stop’서비스를 가능하게 하고 경쟁력을 강화한 것처럼, 날로 치열해지는 국제 미디어 시장에 있어서도, 종합 미디어 지주회사를 허용하여 국가적인 문화 경쟁력을 확보하는 것이 거시적인 안목에서 우리나라의 미래를 준비하는 길일 것이다.

그리고 나아가 신문, 통신, 방송의 융합을 적절히 규율할 수 있으면서도 기술 개발을 막지 않는 ‘통합 미디어 법’의 신설이 요망된다.

XI. 結 語

우리나라의 신문산업은 시장경제의 논리에서 보면 비합리적인데, 그 이유는 우리나라의 신문이 수익을 내지 못하면서도 다른 신문에 통합되거나 폐간되는 경우가 거의 없기 때문이다. 결국 적자생존을 모토로 하는 시장경제 원리와는 동떨어진 모습을 보인다. 이는 신문사 경영에서 발생하는 경제적 손실을 보전하고도 남는 다른 보상 장치가 존재하기 때문이고, 이처럼 시장원리에 부합하지 않는 신문산업을 합리적인 선택의 영역으로 만들어 나가는 것이 우리나라의 언론개혁을 위해서 일차적으로 해결해야 할 과제이다.

반면, 시장원리에 의해 정상적으로 작동되는 신문산업도 경쟁력이 약한 신문의 경우는 생존하기 힘들고, 과다한 창업비용으로 새로운 신문창간이 쉽지 않다는 점에서 공익실현에 역행할 우려가 있는 바, 우리의 신문산업 발전을 위해서는 시장원리를 보완할 필요도 있다.

신문산업에 대해 현실적으로 적용할 수 있는 원리로는 자유주의적 시장경제 정책과, 사회적 시장경제정책을 들 수 있을 것이다. 그러나 모든 나라가 같은 원리를 적용하는 것은 아니고, 정책의 성공 여부도 각 나라별로 다르다.

예를 들어 영국에서는 정부의 사회적 시장경제 정책이 결과적으로 실패했으나, 스웨덴의 경우는 영국에서보다도 더 큰 폭으로 정부가 시장에 개입할 수 있었음에도 정부에 의한 신문규제로 나아가지 못하도록 하는 제도적 장치를 가지고 있었기에 효율적으로 운영될 수 있었다.

우선 신문 관련 법을 새로이 제정함에 있어서는, 이러한 점을 고려하여 정부에 의한 신문규제로 나아가지 못하도록 하는 제도적 장치가 필수적이라고 본다.

시장점유율 제한, 소유지분 제한, 편집권 독립 등 신문 관련제도를 검토함에 있어 헌법상의 권리보호 측면을 적극 고려해야 하고, 단편적으로 재산권의 사회적 제약만을 강조할 것이 아니라, 재산권의 존속 보장이 고려되어야 한다.

현재 언론의 가장 큰 문제점은 공공성 및 공정성에 대한 인식 부족과 투명하지 못한 경영, 불공정한 경쟁이라고 할 수 있으므로 언론발전의 기본 방향은 이러한 불합리한 점을 바로잡기 위한 것이어야 하고, 정치적 의도에 의하여 특정 신문사를 고사시키는 방향으로 나아가서는 안될 것이다.

사양화 되어가는 신문시장과 막강한 영향력을 행사하며 성장하고 있는 방송 및 뉴미디어 시장을 분리해서 볼 것이 아니라, 급변하는 미디어환경 전반을 재점검하고 신문시장의 보호 및 활성화방안을 함께 논의하고 마련해야 할 것이다.

세계 각국의 경쟁법은 인터넷 뉴스 서비스의 확대와 무료 일간지의 공격적 배포라는 두 가지 현상을 고려하지 않은 상태에서 만들어졌기 때문에, 이 부분에 있어서만큼은 외국의 예를 따르는 것이 타당하다고 할 수 없다.

또한 뉴미디어의 급속한 성장에 따른 방송⋅통신의 융합과 대외 시장개방에 대비할 경우, 이를 국내적 언론의 측면에서만 볼 것이 아니라 산업적인 측면과 우리의 문화 정체성 보호측면도 함께 고려하는 방향으로 나아가야 할 것인데, 이에 따라 국내 사업자들의 경쟁력을 강화시켜 줄 필요가 있다.

특히 인터넷 미디어의 활성화와 이용 인구 측면에서는 우리나라가 세계 최고 수준으로 선도적 지위를 갖는데, 우리보다 뒤처진 나라들의 예를 들며 거기에 맞춰가야 한다는 것은 어불성설이다. 오히려 우리나라에서 선도적인 입법을 통해 다른 국가에 적절한 방향을 제시해야 한다고 본다.

그런 의미에서, 신문, 방송을 나누는 것이 아니라, 신문, 인터넷, 방송을 아우르는 ‘통합 미디어 법’을 제정해야 할 필요가 있고, 이에 신문, 방송, 통신사업자와 정부 및 시민단체를 아우르는 협의체를 구성하고, 장기적으로는 국제간 미디어 장벽이 완화될 것을 감안하여, 신문, 방송, 통신의 융합을 통해 국제적으로 경쟁력 있는 ‘종합 미디어 지주회사’를 육성하는 방향으로 나아가야 한다.

◎ 참고자료 1 : 각국의 언론 법제 중요 쟁점 비교

구분	경쟁법 적용여부	관련시장 획정기준	무가지& 경품지급	특 징	신문시장 독점여부	소유지분규제	편집독립법제화
미국	적용	유료신문기준 광고,독자시장으로 구분	제한적 허용	신문방송겸영허용 고의적독점만규제	독과점화 진행 중	제한없음 자율규제	미제정
독일	적용	유료신문기준 광고,독자시장으로 구분	허용	신문방송겸영허용,공동판매제도	독과점 없음	제한없음	미제정, 중요이슈 아님
유럽연합	적용	개념 미확정	-	각 회원국에 맡김	-	-	-
일본	적용	유료신문기준	제한적 허용	재판매가격유지 ‘신문특수지정’	신문시장 안정	사내주식제도	-
영국	적용	유료신문기준	규제 않음	신문방송 겸영 제한적 허용, 고의적 독점만 규제	독과점 없음	신문방송겸영시 지분제한	-
호주	적용	유료신문기준	-	2대 재벌이 독점	독과점 상태	외국인 지분제한	-
프랑스	적용	유료신문기준	허용	산업자본에 신문경영 허용, 기존 신문점유율 강제조정은 위헌	독과점 상태	제한없음 지분권자 대외공개	미제정
노르웨이	적용	유료신문기준	-	소규모신문 재정지원	독과점 없음	규제함	편집독립 자율규제
대한민국 (신문고시)	적용	유료신문기준	엄격규제	시장지배적 지위 획정기준 불분명, 무료 일간지 고려않음 가격경쟁불가능	논의 중	논의 중	논의 중

◎ 참고자료 2 : 한국 ABC협회 2003년 4/4분기 보고서

2003년 10월 ~ 2003년 12월 발행사보고서

간별	신문명	발행 부수	발송 부수	유료 부수
일간	동아일보	2,068,647	2,066,881	1,751,658
일간	조선일보	2,320,191	2,318,022	1,925,528
일간	중앙일보	2,076,958	2,075,875	1,831,682
일간	데일리포커스	662,352	661,525	(무료)
일간	메트로	484,651	483,863	(무료)
격일간	농민신문	327,447	323,415	323,060
주간	일요신문	194,608	193,525	134,747